概要

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（自2015年1月1日起施行）[1]，并重新颁布修订后的预算法（即新预算法）。新预算法在规范地方政府债务管理方面提出了新的要求，增加了“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”的规定，为地方政府发行债券打开了“前门”。同年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），对地方政府发行债券进行了规范，明确要求“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”，地方政府专项债券（简称专项债）由此成为地方政府融资的渠道之一。

研究发现，专项债正式发行以来，发行规模呈迅速上升趋势，在带动扩大有效投资、保持经济平稳运行、防范化解重大风险等方面发挥了重要作用，成为国家积极财政政策的重要抓手。财政部数据显示，2023年1至12月，全国发行新增专项债券39555亿元，这些债券资金推动了一大批惠民生、补短板、强弱项的项目建设实施。然而，专项债在迅速发展过程中，也逐渐突显出一些问题。本文通过系统梳理专项债的政策发展沿革，剖析专项债发行使用管理中存在的问题，并提出切实可行的对策建议，以期为地方政府专项债券的健康、可持续发展提供有益的借鉴和参考。

一、总体概述

（一）主要特点

专项债是地方政府合法有效的举债方式之一，是省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券[2]。专项债具有以下突出特点：一是发行目标的政策性。专项债自诞生之日起，就承担了应对经济冲击、稳定宏观经济运行、防范化解地方政府债务风险、优化资源配置等政策目标，是政府履行宏观调控职能的重要政策工具。二是资金使用的专用性。专项债券资金仅能投向具有公益性、且具备正现金流的项目，目前大部分新增专项债投向为交通、市政、产业园区、教育、卫生、文化旅游、农林水利、能源等领域的重大项目。三是发行期限的长期性。专项债发行期限一般较长，2020年以来，发行期限10年以上的债券金额占比均超过了80%。四是风险管控的严肃性。专项债风险管控极端重要，中央部门从发行主体、债务规模、使用管理、偿还管理等方面设置了严格的条件，确保债券资金风险可控。

（二）发展历程

专项债作为我国地方政府债务的重要组成部分，其诞生和发展沿革与我国的经济发展阶段、财政管理体制、央地关系变化等密切相关，因此其发展历程也是政策变化的过程。新中国成立以来，我国专项债发行经历了以下几个阶段：

一是1949-1977年期间，我国发行“建设公债”，成为地方政府债券雏形。新中国成立初期，我国实行“统收统支”“以收定支”的财政管理体制，因此地方政府缺乏主动借债需求。但在财政经济困难的现实条件下，为了加快恢复经济建设需要，我国发行了两轮“建设公债”。首先是为推动东北经济恢复，中央政府在1949年和1950年先后发行“东北生产建设实物有奖公债”和“东北生产建设折实公债”，筹措了大量的经济建设资金，在一定程度上弥补了地方财力的匮乏，克服了建设资金不足的困难，加速了东北经济的恢复与发展。其次是在1958年至1961年，为推动地方经济建设，甘肃省[3]、四川省、黑龙江省、安徽省、福建省、辽宁省、吉林省和江西省等省份相继发行了地方经济建设公债，筹集的资金在社会主义建设、加速地方工农业生产建设等方面起到了积极作用。1962年以后，经济建设公债发行基本停止。1968年底，我国国内公债已全部还清，我国成为一个既无外债又无内债的国家，这种状况一直持续到1978年的改革开放。

二是1978-1993年期间，中央明令禁止地方自行发债，地方政府悄开“后门”。1978年党的十一届三中全会以来，我国开始实行以“放权让利”为核心的经济改革，实行“分灶吃饭”的财政管理体制。这一举措扩大了地方的财政收支范围和管理权限，调动了地方筹集财政资金的积极性。同时，国家先后全面推行“利改税”政策和“拨改贷”政策，进一步激发了各地的投资热。各级地方政府为加快经济建设步伐，向中央提出发行地方政府债券的请求。中央考虑到当时社会投资已经过热，发文禁止地方政府自行发债，但地方政府仍然想尽一切办法来变相融资。国家审计署数据显示[4]，1979年全国有四个市级政府和四个县级政府举借了负有偿还责任的债务；1981-1985年有28个省级政府大力举借债务；1986-1996年有293个市级和2054个县级政府发生了举债行为；至1996年底，全国所有省级政府、353个市级政府（占90.05%）和2405个县级政府（占86.54%）举借了债务。在这一阶段，由于缺乏制度规范，地方政府盲目举债和不能及时偿还的状况频出，导致债务风险激增，出于国家经济安全的考虑，我国于1994年颁布《预算法》，规定“国家实行中央和地方分税制”，并对地方政府的举债权予以否定，明确“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

三是1994-2014年期间，“后门”管理不善潜藏风险，“前门”初开试点探出新路。1995年1月1日，《预算法》正式实施，财权逐渐上移、事权不断下放，中央政府财政汲取能力大幅增强，地方政府财力自主权却受到严重削弱。然而地方政府承担的大量建设任务却没有特定的“财权”作资金方面保障。地方政府为谋求发展，通过城投公司举债等方式大量举借债务进行投资建设，导致地方政府债务规模开始扩张累积。国家审计署数据显示[5]，截至2013年6月末，地方政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元，其中通过融资平台公司举借的有40755.54亿元，占比高达37.4%，形成了较大的隐性债务风险。在这种情况下，地方政府债务如何治理日益成为一个亟需解决的问题，而监管层也逐步形成了“开前门”“堵后门”双管齐下的共识。“开前门”就是地方债券发行试点。2009年2月财政部发布《地方政府债券预算管理办法（财预[2009]21号）》，开始推进地方政府债券发行改革，即“代发代还”模式，同年3月，全国两会政府工作报告中提出安排发行地方政府债券2000亿元，用于部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力。2011年10月，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，启动了上海、浙江、广东、深圳四省（市）地方政府自行发债试点，即“自发自还”模式，规定试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。2013年，新增江苏省和山东省作为试点地区。2014年5月，财政部提出在前期6个试点地区的基础上，进一步增加北京市、青岛市、江西省和宁夏回族自治区为试点地区，试点地方政府债券自发自还，在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。地方政府债券进入“自发自还”模式。同年8月《预算法》修改，正式以法律形式赋予地方政府发行债券的权利，且禁止地方政府及其所属部门以任何其他方式举借债务。

四是2015年至今，开“前门”力度逐步扩大，规范发展渐成主流。2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》，规定地方政府依法适度举债权限及地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。由此，地方政府专项债券被正式提出。随后为加强地方政府债务管理，提高专项债券资金使用效率，规范专项债券的预算管理和发行行为，财政部相继印发了一系列相关规定和管理办法，专项债发展日臻成熟。专项债正式提出至今，其发展经历了起步阶段、快速发展阶段和成熟完善阶段，各阶段主要特征如下：

起步阶段（2015年~2016年）：2015年新《预算法》实施后，专项债发行正式起步，在这一阶段，专项债券的主要类型是置换专项债和新增专项债，以置换专项债为主。2015年~2016年，各年专项债券发行额分别为9744亿元、25119亿元，其中新增专项债券发行额分别为959亿元、4037亿元，新增专项债券发行额占当年专项债券发行额的比重分别为39.8%、16.1%。

快速发展阶段（2017年~2019年）：2017年，财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，优先选择土地储备、政府收费公路2个领域开展专项债发行试点，2018年新增棚户区改造专项债，自此土地储备、棚改、收费公路成为专项债的主要投向。这一阶段，专项债券尤其是新增专项债券发行额逐年迅速扩大，并重点聚焦土地储备、政府收费公路和棚改领域。2017-2019年，各年专项债券发行额分别为19962亿元、19459亿元和25882亿元，新增专项债券发行额分别为7937亿元、13527亿元和21487亿元。其中，2017年土地储备和收费公路专项债发行额2847亿元，2018年土地储备、收费公路和棚改专项债发行额9745亿元，2019年土地储备、收费公路和棚改专项债发行额15463亿元[6]，分别占当年新增专项债券发行额的35.87%、72.04%和71.96%。同时，随着早期部分专项债券的逐渐到期，为缓解地方政府债券偿还压力，2018年再融资专项债券开始发行，2018-2022年再融资专项债券发行额累计高达44500亿元，占专项债券发行额的23.76%。

成熟完善阶段（2019年末至今）：2019年9月，国务院召开常务会议，明确提出专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、债务置换以及完全商业化运作的产业项目，同时明确提出2020年专项债重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等7大领域。2021年进一步扩大支持范围，在2020年7大领域基础上新增国家重大战略项目、保障性安居工程，2022年将新型基础设施、新能源项目（纳入能源项目大类）等纳入支持范围。至此，专项债重点支持领域扩大至10个，各年新增专项债券也主要投向这些重点领域，其中[7]，2020年新增专项债券用于7大领域的占比高达85.04%，2021年新增专项债券用于9大领域的占比为88.39%，2022年新增专项债券用于10大领域的占比为91.12%。

二、重要作用

专项债发行运用9年来，在稳增长、防风险、促投资、扩内需等方面发挥了重要作用，尤其是在三重压力、疫情冲击、财政支出增加等不利条件下，专项债在推动经济社会持续稳定健康发展起到了重要支撑作用。

（一）有效化解地方隐性债务风险

2008年以来，为应对国际金融危机带来的经济下滑困局，国务院出台“4万亿”刺激计划，其中地方政府配套2.82万亿元。同时，在经济下行背景下，财政收入增速下行，各地政府纷纷成立融资平台来完成配套融资。到2014年末，政府负有偿还责任的债务余额达到15.4万亿元，是2010年末的2.3倍，其中，融资平台占比达到了39%[8]，且90%以上是通过非政府债券方式举借，资金成本较高、债务负担较重、隐性债务风险持续积聚。地方债正式发行以来，地方政府债务中的债券占比持续上升，2015年底债券余额、专项债券余额占债务余额的比重分别为32.7%、6.6%，2023年11月底债券余额、专项债券余额占债务余额的比重达到了99.59%、60.96%。专项债的运用，有效降低了地方政府融资成本、缓解了地方政府债务压力，推动地方政府债务管理规范化、透明化，有效防范化解地方政府隐性债务风险。

（二）有力推动区域经济稳定增长

随着专项债发行规模的迅速扩大，专项债逐渐成为政府投资的重要资金来源，在推动地区经济发展上起着重要的作用。专项债主要通过政府直接投资、引导撬动社会资本、改善地区投资环境等方式推动地区经济发展。一是扩大政府直接投资。多年来，投资一直是我国经济增长的主要动力，专项债的发行和运用进一步扩大了地方政府直接投资规模，2015-2022年，全国累计新增专项债券发行额超过16万亿元，是这一时期固定资产投资增长的重要支撑。二是引导撬动社会资本投资。2019年下半年起，专项债资金可用于特定领域的重大项目资本金，当年利用专项债作为资本金项目的债券规模达到108.44亿元，2020-2022年三年间，专项债用作项目资本金的规模逐年上升，分别达到2456亿元、2596亿元、2786亿元，占当年新增专项债发行额的6.8%、7.3%、6.9%，有效发挥了政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。内蒙古、浙江、江苏等省份的分析报告也指出，专项债带动社会投资、撬动比例均高于5倍以上[9]。三是改善地区投资环境。专项债的投向聚焦于交通、能源、环保、市政和产业园区基础设施等领域，极大改善了地区基础条件和发展支撑，有助于提升各地区招商引资吸引力、产业发展推动力，从而促进经济增长。

（三）有力支撑国家重大战略实施

2019年起，专项债支持范围进一步扩大，将京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设以及粤港澳大湾区等国家重大战略纳入重点支持领域。各地区纷纷围绕国家重大战略谋划发行专项债，2019年，广东省发行粤港澳大湾区相关专项债175.14亿元，用于土地储备、城市综合发展、基础设施互联互通建设、生态环保建设等领域。2020年，河北省发行“京津冀协同发展专项债券”150亿元，支持北京大兴国际机场临空经济区开发建设。2022年，四川省、重庆市累计发行成渝地区双城经济圈建设专项债3133亿元，支持出川高铁、长江经济带建设、成渝地区双城经济圈总部基地、新型城镇化基础设施建设等双城经济圈建设重点项目。这些专项债的发行运用，对国家重大战略项目的加快建设起到了积极推动作用。

三、存在问题

专项债在经过起步、快速发展、成熟完善发展阶段后，已经成为我国政府投资的重要融资渠道。但在梳理总结近几年专项债发行运用情况时发现，专项债存在催生显性债务风险、申报使用不合理造成资金资源浪费等一系列问题，需要加以关注。

（一）债务规模扩大推升偿债风险

随着专项债发行规模的迅速增长，地方政府债务发行速度和债务余额也处于高位运行，截至2023年末，地方政府债务余额达40.74万亿元，债务余额再创新高。其中，专项债余额为24.87万亿元，占比达到61.05%。2016-2023年，专项债余额的年均增速超过20%，是地方政府债务增长的主要来源之一。而专项债作为地方政府债务，需要地方政府承担还本付息的责任，一定程度上推升了地方政府债务风险，主要体现在：一是总体偿债风险呈上升趋势。专项债本金依靠政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还，利息依靠政府性基金、专项收入偿还，其中政府性基金收入是主要还款来源[10]，而政府性基金收入主要来源于国有土地使用权出让收入。但近年来，受经济下行、房地产政策调整等因素影响，国有土地使用权出让收入增长收到较大影响，2016-2023年，国有土地使用权出让收入和地方政府性基金收入年均增速分别仅有9%和9.39%[11]，远低于专项债务余额年均增速。这一趋势将加大专项债偿债风险。二是再融资债券的大量发行导致风险逐年积聚。2018年起，为缓解专项资金还本压力，各地开始发行再融资专项债，发行规模从2018年的1358亿元增长到2023年的2.03万亿元，再融资专项债发行额占专项债发行额的比重从2018年的6.98%上升到2023年的33.96%。由于地方政府债务实行限额管理，在专项债限额总量控制的前提下，再融资专项债券发行比重快速上升，一方面挤占了新增专项债发行额度，影响了新增项目的融资需求，另一方面会导致债务风险逐年滚动积聚。

（二）专项债券资金使用存在偏差

在专项债发行使用过程中，中央和地方也认识到各地在专项债券的发行、使用、监督和管理上存在一定的问题，因此国务院、各地方政府在各年度的预算执行和其他财政收支审计工作中，对地方专项债券进行了抽查审计，发现存在项目“过度”包装、资金闲置、资金违规使用、项目存在偿还风险等问题。一是项目“过度”包装问题。地方为尽可能多的争取专项债支持，通过“无中生有”、虚报收入、低估成本、自求平衡等“过度”包装方式，使得项目满足专项债发行要求。审计署对2022年全国54个地区的审计发现，20个地区通过“过度”包装项目发行专项债券198.21亿元。“过度”包装既浪费了专项资金，对于收益不足或无收益项目还会造成债券偿还风险。二是资金闲置问题。地方政府因项目前期工作不足、项目安排不合理、项目进度滞后等原因，导致专项债资金到位后迟迟未被有效利用，从而产生闲置问题。审计署抽查审计发现，2019、2021年闲置时间超过1年的专项债券资金分别为132亿元、217亿元。三是资金违规利用问题。专项债发行的目的适用于特定领域的公益性项目，但部分地区在使用中存在违规利用问题，主要表现在将专项资金用于其他类型项目、用于负面清单项目、用于发放工资等经常性支出等问题。审计署抽查审计发现，2020-2022年均存在违规利用问题，各年违规利用专项债券资金分别达到413.21亿元、136.63亿元、208.01亿元。

（三）区域差异较大引致需求错配

专项债券发行的基本依据是，在年度总债务限额确定后，财政部统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求、债务风险、地区财力等因素，提出分地区债务限额及当年新增债务限额方案。而现实状况是，中西部等欠发达地区的基础设施建设需求和投资乘数效应往往更大，但地区财力较弱、负债率较高、偿债风险较高，因此可获得的专项债额度较低，这就导致了最需要专项债的地方获得的额度反而更小。分省来看，2023年，新增专项债券发行额最多的是广东省（含深圳市）的4633亿元，最少的是青海省的47亿元。2015年至2023年，合计新增专项债券发行额前五位的为广东省、山东省、江苏省、河北省、河南省，后五位的为内蒙古自治区、海南省、青海省、宁夏回族自治区、西藏自治区。其中，广东省合计新增专项债券发行额19723亿元，西藏自治区同时期仅新增发行235亿元，可见各地区间专项债发行量差异非常显著。这种分配设计的初衷是为了使地方政府债务与偿还能力相匹配，以控制债务风险，但也造成了与落后地区更需要加大投入的需求错配，不利于缩小区域间差距。

四、优化建议

当前我国推动经济进一步回升向好仍然存在一些困难和挑战，有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。但经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变，应当紧紧抓住投资这个关键环节，持续优化专项债的使用管理，充分释放专项债稳投资稳增长的效能，推动经济高质量发展。基于此，提出如下对策建议：

（一）继续发挥专项债对稳增长的重要作用

实践表明，专项债作为积极财政政策的重要手段，对于扩大有效投资、扩大内需、稳定增长具有显著的推动作用，尤其是在当前我国经济下行压力凸显的形势下，亟需用好专项债这一稳投资、稳增长的重要抓手，充分发挥有效投资拉动经济增长的支撑作用。一是继续支持国家重大战略项目，适当优化发行区域结构。聚焦京津冀协同发展、长江经济带、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家重大战略，继续发挥好专项债对重大战略项目的支持作用，推动各项国家战略取得标志性成果。同时，适当优化区域结构，将推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴、中部地区加快崛起等国家战略纳入支持范围，从而进一步推动区域协调发展。二是持续聚焦重点领域项目建设，合理扩大资金使用范围。持续加大对市政和产业园区基础设施、交通基础设施、新型基础设施、重大民生工程等项目建设支持力度，发挥专项债资金强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，为经济社会高质量发展提供有力支撑。同时，积极探索适当拓宽专项债支持领域，聚焦统筹发展与安全，合理支持关乎国计民生的粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、绿色低碳发展等领域项目建设。三是用好用足专项债资本金政策，引导撬动更多社会资本扩大投资。对于收益良好的项目，积极发挥政府和市场的协同作用，鼓励地方政府专项债券与市场化融资、民间投资等有机结合，财政政策和金融政策融合发力，提高项目的融资可得性，充分发挥地方政府专项债券资金杠杆作用，引导撬动更多社会资金，切实发挥专项债“四两拨千斤”的作用。

（二）持续加强专项债发行使用的风险管理

专项债具有的公开透明属性、低融资成本和长周期有助于降低地方政府隐性债务风险，但在使用这一政策工具时，也要注重加强风险管理。一是适当控制专项债券发行总体规模，防止产生显性债务风险。在当前专项债发行规模和债券余额快速增长的趋势下，地方政府债务率也在快速上升，因此，专项债的发行规模和新增规模要充分考虑债务水平，坚持债券限额分配与债务风险相挂钩，确保专项债期限与项目期限相匹配，严控高风险地区新增债券规模，避免产生显性债务风险。二是着力提升专项债项目储备和前期工作质量，把好风险防控“入口”关。各地要围绕专项债重点支持领域和方向，从本地实际发展需要出发，谋划储备一批高质量项目，形成专项债储备项目库，这些项目需要具备“有资金支持要加快干、没有资金支持也要继续干”的特征。针对入库项目，加快开展项目前期工作，尤其是要按照专项债资金使用要求，做好平衡测算等工作，并加快推进立项、环评、用地审批等前期工作，确保资金到位及时开展项目建设工作。此外，还需要强化负面清单管理，严格禁止专项债券资金投向领域禁止类项目。三是着力加强专项债券项目建设运营管理，把好风险防控“通道关”。持续完善专项债项目建设运营管理，敦促用债项目加快推进各项工作，确保债券资金发挥最大时间效益，避免资金闲置。严格监控项目运营收益情况，对项目自身运营收入不足的，通过依法注入优质资产、加强经营管理等措施，提高项目盈利能力，避免和减轻偿债风险。

（三）多措并举切实提升专项债的使用效能

为进一步提高专项债使用效能，有必要建立健全资金使用绩效评价体系，建立结果为导向的专项债务预算绩效管理体系，将绩效理念融入到专项债务“借、用、还”全过程以及债务项目全生命周期管理中。一是明确专项债管理目标。各地方要坚持量力而行、尽力而为，按照举债总量和偿债能力相匹配的原则，履行好各级政府职责，适当举借专项债务。二是明确专项债管理职责。省级政府是专项债券的举债和发行主体，对专项债绩效承担总体责任，各级财政部门作为债务管理部门，各级行业主管部门、预算单位和项目单位作为项目使用者要对项目建设运行承担主体责任。三是明确专项债绩效指标体系。要制定出完整详细且具有可执行性的指标体系，确保绩效评价落到实处。在绩效目标的设置上，不仅要关注单个项目的绩效，还要关注所有专项债项目的绩效；需要建立全面绩效管理的闭环链条，贯穿于项目运行的整个生命周期，对项目的立项、建设、运营、结果等全过程绩效做出量化评价。

[1] 根据《地方政府债券发行管理办法》》财库〔2020〕43号

[2] 2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》对预算法作了第二次修正，对地方政府债务管理未做修正，因此本文仍然引用2014年《决定》。

[3] 甘肃省发行的是社会主义建设集资券，实际上与地方经济建设公债的性质基本一致。

[4] 国家审计署：《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号）

[5] 国家审计署“全国政府性债务审计结果（2013年第32号公告）”

[6] 2019年3项数据为联合资信研究报告整理数据

[7] 2020-2022年数据来源于财政部政府债务研究和评估中心《地方政府债券市场报告》，作者整理

[8] 数据来源：全国地方政府性债务审计结果（2011年第35号）、全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告（2015年）

[9] 资料来源于《内蒙古自治区政府专项债券收益情况的统计》；浙江、江苏、湖南等省份《关于2022年全省和省级预算执行情况及2023年全省和省级预算草案的报告》。

[10] 如《广东省2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》显示，广东省2023年级以后到期地方政府专项债券偿还计划中，偿还资金来源均为政府性基金收入。

[11] 数据来源：财政部历年财政收支情况，作者整理。

[12]2023年专项债券还本付息额为1-11月数据，12月数据尚未公布。

作者：

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周荣 郭建斌 郑立 周茜

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