WOD模式在城市内涝防治领域的

应用研究

张建红 彭圣

摘要：当前城市内涝治理补短板任务依然严峻，城市排水防涝基础设施建设资金不足问题依然突出。城市内涝防治项目具有较强的公益性，单一实施城市内涝防治项目难以达到资金的自平衡。采用WOD模式开展城市内涝防治，通过“肥瘦搭配”、一体化实施，在一定条件下能够使WOD项目整体达到资金自平衡，同时能够在一定程度上缓解城市内涝治理建设资金不足的压力。通过黄河沿线某城市道路内涝防治采用WOD模式的案例研究，阐述了WOD模式的自平衡机理，W与D具有较强的相关性，WOD模式应用于城市内涝防治是可行的。最后，提出了探索WOD模式在城市内涝治理中的实操路径、坚守项目实施的合规性底线的建议。

关键词：内涝防治；WOD模式；主要路径；案例研究；相关性分析

一、背景

近年来，“城市看海”已经成为网络热词，“逢雨必涝”更是成为我国各大城市常见的“城市病”，考验着城市的防洪排涝能力。城市内涝是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象[1]。水利部的统计数据显示，2006年-2021年的15年间，我国平均每年有100个县级以上城市遭受内涝灾害，给人民群众的生命安全和财产安全带来极大的威胁。城市内涝频发的主要原因是城市排水系统等基础设施的建设跟不上城市发展的步伐，导致了城市内涝问题的日益严重。本文将从项目组合实施方式角度深入分析城市内涝治理补短板的创新方式。

二、现状及存在问题

（一）城市内涝灾害依旧频发且影响大

受全球气候变化的影响，近年来我国城市暴雨内涝灾害频繁发生，城市内涝的防治形势依然严峻。住房和城乡建设部于2010年对全国32个省的351个城市进行了调查，调查显示，2008年—2010年间全国有213个城市发生过不同程度的内涝灾害，占调查城市的六成以上，内涝灾害超过3次以上的城市有137个。发生内涝的城市中，最大积水深度超过50厘米的占74.6%，积水深度超过15厘米(可能淹没小轿车排气管的水深)的多达90%，发生内涝城市中积水时间超过半小时的城市占到78.9%，其中57个城市的最大积水时间超过12小时[1]。住房城乡建设部公布的数据显示，仅2022年上半年全国就有52个城市因强降雨出现不同程度的积水内涝达73次。城市内涝是由多种原因造成的，但最根本的原因是强降水或连续性降水超过了城镇排水能力而产生积水灾害。

（二）我国城市排水基础设施建设维护投入不足

建设投资方面，我国排水管网投资总体上稳中有升，但城市排水基础设施的建设跟不上城市发展的步伐。在人均排水管道占有量、管网密度上，我国与发达国家相比仍有不小差距。根据《中国城市建设统计年鉴》的数据显示，截至2022年底，我国已建成的城市排水管道总长度为91.35万公里，同比增长4.73%；人均排水管网长度约1.94米（按城区人口计算），建成区排水管道密度为12.34公里/平方公里；城市生活污水集中收集率70.06%，比上年增加1.47个百分点。国外发达国家城市排水系统规划建设较早，现已发展较为成熟。据资料记载，2002年，德国城市排水管道长度总计达到44.6万公里，人均长度为5.44米，城市排水管网密度平均在10公里/平方公里以上，城市污水纳管率平均高达93.2%；2002年，美国城市排水管道长度大约150万公里，人均长度为4米以上，城市排水管网密度平均在15公里/平方公里以上；2004年，日本城市排水管道长度已达到35万公里，排水管网密度一般在20～30公里/平方公里，高的地区可达50公里/平方公里。

单位：亿元

数据来源：住房城乡建设部发布《2022年城市建设统计年鉴》

图1  “十二五”以来全国排水管网投资情况

运维资金投入方面，据《中国城市建设统计年鉴》统计，目前用于市政基础设施的财政性资金仅有4%投入到排水系统维护；养护维修资金90%依靠地方财政投入，难以按标准进行定期养护维护。来自国家防总的数据显示，目前我国省会以上城市的排水标准一般只有一年一遇到两年一遇，其它城市的排水标准更低。

（三）城市防涝补短板任务繁重

我国城市排水防涝基础设施短板问题突出表现在两个方面：一是各个城市对内涝问题认识不到位。在我国快速城镇化过程中，重发展、轻保护的现象普遍存在，生态本底遭到不同程度的破坏，城市蓄水排水能力显著降低；二是“重地上轻地下”。城市排水防涝设施长期投入不足，城市排水管渠和泵站设计和建设标准普遍偏低，“重建轻维”，管网老化、管道改造、修复严重不足，历史欠账十分突出。加之我国大部分城市汛期降雨集中，近些年不少城市出现了内涝灾害[2]。

针对城市洪涝问题，党的十九大以来，国家出台了系列政策强调要加强“城市排水防涝”补短板建设。在国家和地方的共同努力下，我国大部分城市的内涝治理能力不断得到提高，在一定程度上保障了人民群众的生命安全和财产安全。然而，受城市化发展速度加快、全球温室效应导致的城市极端暴雨天气增多以及人民群众对美好生活向往增加等因素的叠加影响，各城市的内涝治理能力还有待进一步提高。我国当前乃至今后相当长的一段时间内，城市排水防涝基础设施补短板任务依旧繁重。如何解决资金短缺问题，成为城市防涝补短板面临的难题之一。

三、内涝防治项目引入WOD模式的必要性

水安全保障导向的开发（Water-security-guarantee Oriented Development，简称WOD）模式通过构建“增肥哺瘦”机制，为水安全保障项目开展市场化融资奠定了基础，丰富了现有水安全保障项目投融资方式和工具[3]。城市内涝治理是民生工程，是纯公益性事业，没有收费来源，通过WOD模式能够将城市内涝治理工程与周边的相关基础设施/产业进行一体化开发建设运维，用周边关联基础设施/产业开发带来的收益弥补城市内涝治理建设及运维的投入[4]。具体作用如下：

一是能有效解决城市内涝治理资金投入不足的问题。我国城市排水建设资金来源不足问题依然严重，根据国家统计局数据，2021年城镇排水建设投资额2714.74亿元，与十年前相比增长近3倍，而2021年用于排水设施建设的中央专项资金不超过百亿元（含排水设施建设中央基建投资预算支出以及暴雨洪涝灾害等专项资金），剩余资金依靠地方政府解决。通过WOD模式的实施，能够拓宽城市内涝治理等保民生项目的融资渠道，将无收益的内涝治理项目与周边相关产业进行融合发展，通过“增肥哺瘦”机制和一体化实施弥补单一城市内涝治理项目收益不足和后期设施运维资金短缺的问题，从而有效破解城市内涝治理单一依靠政府投入而导致建设和维护资金不足的难题[3]。

二是能够实现城市内涝治理项目与周边产业融合发展。习近平总书记指出，要把治理内涝作为保障城市安全发展的重要任务抓实抓好。党的十九届五中全会明确提出，要增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》（国办发〔2021〕11号）“强调要用统筹的方式、系统的方法解决城市内涝问题”。通过WOD模式的实施，一方面能够将城市内涝治理项目与周边产业融合发展，一体化实施，周边相关产业的经营收益也会反哺城市内涝治理项目，实现项目整体的资金自平衡；另一方面能够借助WOD模式发挥市场化融资优势，保障城市内涝治理项目建设资金的顺利投入[5]。

三是探索创新城市内涝治理投融资模式的必然要求。《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》提出要通过供水和水处理等有稳定现金流的项目和内涝治理这些纯公益性项目捆绑，“肥瘦搭配”，引入社会资本参与；要探索统筹防洪排涝和城市建设的新开发模式，综合盘活土地资源和各类经营性资源来筹集资金，投入到内涝治理中。将WOD模式应用在城市内涝治理中，是贯彻落实国办发〔2021〕11号关于“多渠道筹措资金”的内在要求，也是探索创新城市内涝治理投融资模式的必然要求。

四、城市内涝治理中应用WOD模式的主要路径

现阶段，城市内涝治理领域应用WOD模式的路径主要有以下四种：

一是将城镇道路雨污分流改造与沿线可经营基础设施项目一体化实施。雨污分流改造是防治城市内涝的有效手段之一，雨污分流改造项目本身不具有收益性，通过与沿线可经营基础设施项目捆绑，如路边收费停车（场）、屋顶光伏、路边充电桩等，能够有效弥补雨污分流改造项目的收益不足。

二是“储水池+雨水深邃+上盖物业+雨水资源化利用”。城市中建设大型储水池和雨水深邃，能够对城市洪水起到较好的蓄滞作用，而利用储水池雨水深邃的地上和地下空间能够发展相关产业（如香港的跑马场建立在大型储水池上面），同时能够将储水池储存的雨水通过管道输送给相关用水单位。

三是蓄滞洪区建设与“帮扶补偿”相结合。规划、建设好蓄滞洪区，做好洪涝灾害预测预警，平时可正常生产经营，洪涝灾害发生前及时转移。相关受益地区对蓄滞洪区进行对口帮扶和补偿。

四是上游水库与新能源项目和农文旅项目融合发展。上游修建水库，以防洪、抗旱为主，兼顾水资源开发、发电、航运(如具备航运条件)，提升灌溉条件，建设高标准农田，同时发展农文旅和新能源项目。新能源和农文旅项目具有较好的经营性和收益性，能够借助市场化的方式为上游水库筹集资金。

五、案例研究

（一）基本情况

某市位于黄河之滨，多条河流、沟渠穿城而过，古城与新城环湖相依。市中某道路长8公里，之前很多年每年汛期屡屡上演“看海”奇观。由于以前施工主体单位众多，雨水管网错接、混接、私接的现象一直存在，导致不少雨水管网不能发挥其作用，甚至成为一种摆设。另外，虽然有些区域雨污分流工程主干道施工完毕，但周边的小区、次干道、支路尚未进行雨污分流改造，使得老管网污水外溢，加剧了路面积水汇聚。受资金、手续等因素影响，该道路雨污分流内涝防治建设计划推进较慢。

（二）政策依据

《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》（国办发〔2021〕11号）对城市内涝治理提出了明确的工作目标，即到2035年要总体消除防治标准内的城市内涝现象；在资金筹措方面，提出要探索统筹防洪排涝和城市建设的新开发模式，要整合盘活土地资源和各类经营性资源。

住房和城乡建设部、国家发展改革委、水利部3部委印发《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》（建城〔2022〕36号），提出要定期排查内涝积水点，及时更新积水点清单，区分轻重缓急、影响程度，分类予以消除。加强资金保障。中央预算内投资加大对城市排水防涝体系建设的支持力度，将符合条件的项目纳入地方政府专项债券支持范围。城市人民政府利用好城市建设维护资金、城市防洪经费等现有资金渠道，支持城市内涝治理重点领域和关键环节。城市排水管网和泵站运行维护资金应纳入城市人民政府财政预算予以保障。

水利部、国家开发银行联合印发《关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见》（水财务〔2022〕228号），提出要积极创新推广融资模式，要综合考虑水利项目特点，因地制宜创新推广多种融资模式；对防洪工程、水生态修复等自身不产生直接收益或收益较少的项目，可采用全要素资源统筹一体化模式，整合、优化配置各种经营性基础设施资源、产业资源、生态价值权益资源等相关资源，统筹项目建设内容和还款来源。

可见，国家对内涝治理基础设施建设和运维是分别有资金渠道的。因此，要充分利用好相关政策性资金，通过合理配套资金、资源，实现城市内涝治理项目落地。

（三）初步思路

在该市实施城市内涝治理与沿线绿色产业一体化发展的WOD项目，拟将无收益的雨污分流内涝防治工程项目与有收益的充电桩（站）、路边收费停车（场）、沿线公共建筑屋顶光伏发电等项目有效融合、组合实施，从而实现整体项目的投资回收。具体而言：

8公里雨污分流内涝防治，投资约4亿元，年运维成本约12万元；100个电动汽车充电桩，投资约400万元，年收益约100万元；1500个车位收费停车（场），升级改造投资约2000万元，年收益约3000万元；沿线屋顶光伏，投资约3000万元，50%自发自用，50%余电上网，年收益约700万元。

综上，在该市实施城市内涝治理与沿线绿色产业一体化发展的WOD项目总投资约4.54亿元，年收益3788万元，静态投资回收期约12年。如能获得政府投资支持和运营补贴，WOD项目将更有盈利性。

（四）W与D的相关性分析

根据产业关联理论，从联系的程度上看，本项目雨污分流内涝防治工程与充电桩（站）、路边收费停车（场）、沿线公共建筑屋顶光伏发电等项目在时间、空间和层次上间隔距离小、中间环节少，具有直接性联系。从地理位置看，空间临近，地理位置关联度很高；从资产形成看，雨污分流内涝防治工程是路边停车、充电桩等产业开发的重要基础，为产业开发提供必要的环境条件，说明资产形成关联度较高；从收益实现看，雨污分流内涝防治工程的实施，会使得路边停车、充电桩等产业开发项目的建设以及运维成本降低、效率提高、收益增加，而路边停车、充电桩等产业和沿线公共建筑屋顶光伏发电项目之间可达成互惠互利关系，说明收益实现关联度很高。

从联系的方向上看，雨污分流内涝防治工程为其他基础设施/产业提供了水安全保障本底条件和发展基础，为路边停车创造了更好的条件；而路边停车，充电桩是一种刚需；沿线公共建筑屋顶光伏发电则可为充电桩和路灯、雨污泵站提供清洁能源。因此，本项目的关联性更多表现为一种“前向关联”。而雨污泵站消费沿线公共建筑屋顶光伏电力，又表现为“后向关联”。对于这种前后向关联均高的项目，其影响力和感应度都是很高的，因此在区域经济中处于基础性或战略性地位，对区域经济增长有带动作用[6]。

上述案例研究表明，WOD模式应用于城市内涝防治是可行的。

六、相关建议

一是探索WOD模式在城市内涝治理中的实操路径。目前，在城市内涝治理领域普遍推广WOD模式尚缺乏成熟经验，但鉴于城市内涝治理补短板任务较重和其对弥补单纯城市内涝治理项目收益不足具有重要的意义，值得各方在城市内涝治理领域进行探索。建议有关城市在充分调研城市内涝现实情况的基础上，对拟要进行城市内涝治理项目周边产业的收益来源进行充分挖掘，同时考虑项目一体化实施的实操可行性，基于上述调研和分析基础，在各有关城市中选取1-2个典型项目进行试点，探索WOD模式在城市内涝治理中的实操路径，并由点及面，总结形成可复制、可推广的经验做法[5]。

二是坚守项目实施的合规性底线。WOD作为水域领域的一种创新型项目实施方式，在城市内涝治理过程中应用WOD模式，首先要从源头上保证整体项目质量，确保项目实施过程中合法合规，不得以创新的名义突破现行有效的法律政策要求；其次对有政府投资参与的城市内涝治理WOD项目，要对项目资金的来源严格把关，避免以任何形式新增政府隐性债务，从源头上防范政府债务风险；最后项目实施过程中的招采环节要严格遵守招投标法、政府采购法等相关法律法规的要求，确保项目阳光采购，顺利执行[7]。

七、结语

城市内涝作为现今一种常见的“城市病”，是人民群众不愿意看到的，也是影响城市安全的重要因素。完善城市内涝防治是提高城市治理水平的综合体现，必须始终坚持以人民为中心，坚持人与自然和谐共生，将城市作为有机生命体，把治理城市内涝作为保障城市安全发展的重要任务，因城施策地提升城市防洪排涝能力。WOD模式作为一种创新型的项目组合实施方式，在一定程度上能够缓解城市排水防涝基础设施补短板过程中建设资金不足的问题，实现整体项目的资金自平衡，从而为维护人民群众生命财产安全、促进经济社会持续健康发展提供一定支撑。

参考文献

[1] 周发玲,谢群莹.暴雨来袭,拒绝“城市看海”——我国城市内涝频发的反思与对策[J].中国建设信息,2014,7.

[2]王迪.城市内涝的原因与建议[J].科技创新与应用,2014,5.

[3]张建红,王蕾,吴有红.水安全保障导向的开发（WOD）模式探讨[J].中国水利,2023,9.

[4]吴有红,张建红,王蕾.探索应用 WOD 模式提升水利项目市场化融资能力[J].中国投资(中英文),2023,Z6.

[5]张建红,翟广永,裴晓桃.XOD模式价值实现机制及隐性债务风险防范探讨——以水安全保障导向的开发（WOD）模式为例[J].水利发展研究,2023,24（1）.

[6]郭航,陈林凡.基于产业关联理论的EOD模式项目产业关联度定性评价指标研究[EB/OL].文旅智业,2024-01-02.

https://mp.weixin.qq.com/s/C-vbwpIg8VmxUzqBVAjdAw.

[7]王蕾,朱江水,谢东,等.WOD模式优劣势分析及改进策略研究[J].中国水利水电科学研究院学报(中英文),2024-01-04网络首发. 

注：原文载自《中国工程咨询》2024年第4期，本次发表作者在原文基础上进行了较大幅度的改动。文中图片来源于网络，版权归原作者所有。