中国自然保护地有效管理的思考

张同升

摘要：中国已初步建立了以国家公园为主体，自然保护区为基础，各类自然公园为补充的自然保护地体系。自然保护地重要自然生态系统的完整性保护和优质生态产品的供给，关键在于理顺管理职能、明晰管理体制、提升管理效能。本文着重从管理机构设置、立法规划保障、管理能力建设等方面探讨新时期我国自然保护地建立统一、规范、高效的管理体制的做法和重点。

关键词：国家公园；自然保护地；管理体制；能力建设

自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务，也是党的二十大“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的重点建设任务^[1]。

三江源国家公园

自党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”以来，我国自然保护地事业进入了建设发展新时代。近十年来，完成了全国自然保护地管理机构重大改革，印发了《建立国家公园体制总体方案》^[2]《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》^[3]等系列指导文件，完善了国家公园体制建设的顶层设计，开展了东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等10处国家公园体制试点，试点区涉及12个省份，总面积超过22万km²，约占中国陆域国土面积的2.3%，全国自然保护地整合优化取得了突破性进展^[4]。2021年10月12日，习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上宣布，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批5个国家公园，保护面积达23万km²，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类^[5]。2022年9月，《国家公园空间布局方案》获国务院批复，全世界最大的国家公园体系建设正稳步推进。目前，我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万处，面积约占国土陆域面积的18%、管辖海域面积的4.1%。包括474处国家级自然保护区、244处国家级风景名胜区、281处国家地质公园、67处国家海洋公园^[6]、901处国家湿地公园^[7]、39处国家草原自然公园^[8]等，以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系已经形成。这些自然保护地体系涵盖了25%的原始天然林、50.3%的自然湿地和30%的典型荒漠地区，有效保护了我国90%以上的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群、65%的高等植物群落和近30%的重要地质遗迹^[9]，大量珍贵濒危野生动植物种群实现恢复性增长，国家重点野生动植物保护率提高到74%^[10]，大熊猫、朱鹮、亚洲象、扬子鳄、珙桐、苏铁等一些濒危物种的种群呈现明显恢复和发展，温带针叶林、热带雨林等生态系统得到较好的保护。

大熊猫国家公园，大熊猫受威胁程度从“濒危”降为“易危”。（图源：国家林草局）

习近平总书记强调，国家公园建设是国家大事，国家公园建设是“国之大者”。我国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，维护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。以国家公园为主体的自然保护地体系建设，要实现完整系统地保护重要自然生态系统，为人民提供优质生态产品，关键在于构建统一规范高效的管理体制。

一、统一管理：统一管理机构，统一管理空间

明确责任主体，统一管理机构。统一管理体制是自然保护地有效管理的前提。长期以来，我国自然保护地管理职能分散在林业、城乡建设、农业农村、水利、生态环境、文化旅游等不同部门，设立了十几种自然保护地类型，很多类型的自然保护地具有相似的功能，一般按照自愿性原则由地方政府自下而上组织申报，导致边界不清、交叉重叠、多头管理、机构虚设、一地多牌乱象等，同时各类保护地内土地的所有权、使用权、管理权、经营权和收益权界定不清。2018年3月，根据十三届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案 ，成立自然资源部，代表中央政府统一行使全民所有的自然资源资产产权管理者职责，各级政府的自然资源主管部门分别有类似的代表权，解决了不同级别自然保护地内自然资源资产所有者缺位的问题，同时自然资源部门统一组织编制国土空间规划，自然保护地规划是其中重要内容，力图在规划技术层面统一协调解决保护与发展的矛盾；将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，并加挂国家公园管理局牌子^[11]。同时，按照生态系统重要程度，将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3 类，实行分级设立、分级管理^[3]。自此我国自然保护地有了统一的管理机构，解决了长期存在的“九龙治水”“多头管理”问题，实现了“一个保护地、一套机构、一块牌子”。原有的环境保护部调整成为生态环境部，不再具体管理自然保护区，但加强了自然保护地的监督职能，实现自然保护地管理与监督的分离。实践过程中，由于各地经济社会发展的差异性和自然资源资产产权的复杂性，要实现真正的“统一管理”，面临的困难还不小。一方面，一些跨省域跨市域的自然保护地，由于行政管辖权限和管理级别错位、管理权责不清等局限性，难以实现统一管理；另一方面，我国自然保护地一直采用“条块结合、以条为主”的管理模式，自然保护地管理机构主要承担生态保护等职责，当地政府主要承担自然保护地内经济发展、社会管理等职责，这种模式容易造成“管人”与“管地”两张皮，保护地资源保护目标与地方经济社会发展目标相左，中央事权和地方事权划分不清，仍需在实践中总结经验、明晰事权，探索双方共赢的统一管理模式。

国家林业和草原局(温雅莉 摄)

整合归并优化，统一管理空间。过去由于没有统一的管理机构，很多自然保护地空间管理不能全覆盖：一是景点项目式管理，每个景点有一个管理实体，有的景点会再按经营项目分包给若干个经营单位。各管理主体实际管辖范围远远小于规划批复的应管范围。二是跨区域分割管理，涉及跨省市、跨区县、甚至跨乡镇的自然保护地，由于行政区划管理权分割，难以统一监管。2020年，自然资源部、国家林草局启动全国自然保护地整合优化工作，要求对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通的原则进行合并重组，被归并的自然保护地名称和机构不再保留。目前，全国自然保护地整合优化预案已通过了专家组评议审查，未来将可实现自然保护地空间的整体保护，但对于跨区域尤其是跨省域的自然保护地，如何实现统一的空间规划，仍需进一步研究。

张家界国家森林公园（图源：张家界森林公园管理局）

完善执法机制，加强执法督察。落实自然保护地生态环境监督办法，建立常态化、制度化的包括林草、规划和自然资源、生态环境、建设、农业农村等相关部门和属地政府在内的统一执法机制和联合执法机制，在自然保护地范围内实行生态环境保护综合执法，依法依规明确各级各类自然保护地执法主体。建立自然资源刑事司法和行政执法高效联动的综合执法合作机制，加强区域生态环境保护和地区间生态环境联防联控联治、联合执法和警务合作。强化监督检查，定期开展自然保护地监督检查专项行动，对自然保护地保护不力的责任人和责任单位进行问责。

二、规范管理：依法治理，科学规划

有法可依，执法有据。自然保护地的有效保护，离不开立法权威、条款清晰、内容详细、指导明确的法规体系。我国颁布过《森林法》《草原法》《海岛保护法》《野生动物保护法》等一系列自然资源保护相关的法律法规，这些法律法规对自然资源保护起到了积极作用。但专门针对自然保护地的，目前只有两部法规，即《自然保护区条例》（1994年10月9日国务院令第167号发布，2017年10月7日第二次修订）和《风景名胜区条例》（2006年9月19日国务院令第474号公布，2016年2月6日修订）。2022年8月，国家林业和草原局发布《国家公园法（草案）》，面向社会公众征求意见^[12]。新时代我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系，需要结合《生物多样性公约》《世界遗产公约》《湿地公约》《防治荒漠化公约》等国际公约的履行承诺，加紧出台《国家公园法》《自然保护地法》《国土空间开发保护法》等基本法，每个国家公园也应单独授权立法，明确其边界、价值、土地权属和资源资产用途管理。同时，还应针对保护地资源管理要求制定《濒危物种保护法》《洞穴保护法》等具体规章，并加快《自然保护区条例》《风景名胜区条例》修订及《矿产资源法》《水法》《海域使用管理法》等涉及自然资源资产产权制度的法律法规的“立、改、废、释”工作。

四川西昌邛海国家湿地公园

积极稳步推进自然资源资产确权登记。在各类自然保护地中，国有土地及其附属的自然资源占主导地位，但在东、中部国家公园和自然保护区中集体土地、集体林地占有相当比重，例如，按照第三次全国国土调查统一时点更新调查数据统计，武夷山国家公园（福建片区）土地利用类型以林地为主，面积95064.66hm²，占94.94%。根据武夷山国家公园（福建片区）自然资源统一确权登记数据统计，全民所有土地面积33937.2hm²，占33.89%；非全民所有土地面积66191.85hm²，占66.11%^[13]。林权制度改革后，以国家公园为主体的自然保护地体系内的各类自然资源资产的代理权行使主体不够明确，使用权归属不够清晰，缺乏相应的资产登记、核算和管理体系，部分集体土地及其附属资源没有按照合理程序征收或者租用并予以合理补偿。2019年7月11日，自然资源部、财政部、生态环境部 、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记^[14]。这标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，自然资源确权登记迈入法治化轨道。同步印发的《自然资源统一确权登记工作方案》明确，从2019年起，利用5年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记，在此基础上，通过补充完善的方式逐步实现全国全覆盖。自然保护地自然资源资产，由自然资源主管部门根据国家规定按照分级和属地相结合的方式进行登记管辖。每个自然保护地作为独立的登记单元，清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质，逐步落实自然保护地内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容，非全民所有自然资源资产实行协议管理^[3]。

武夷山国家公园

高度重视自然保护地的科学规划。一是正确进行资源评价和价值识别。自然保护地应突出资源价值保护导向，识别关键生态系统及核心遗产资源的价值特征，包括生态系统、生态过程、物种多样性、栖息地等生态价值评估，地质演化过程、典型类型地貌等地学价值评估以及风景美学价值评估等。二是边界和分区有助于突出保护对象的生态特性和核心价值。自然保护地边界内外的管理目标和发展策略差异显著。分区制是自然保护地常见的管理手段^[15]。目前将国家公园和自然保护区简化为核心保护区和一般控制区，自然公园按一般控制区管理。对于一般控制区，可根据特定保护对象的空间保护需求进一步细化，量化各分区的生态容量指标、设施类型、选址选线、用地性质和建管强度。三是重视生物保护廊道的设计和构建^[16]。识别生态系统和景观资源保护的外在风险，发挥其通道和阻隔的双重作用，维护物种栖息地及特定物种的空间活动。四是自然保护地不能孤岛式、封闭式、隔离式保护，应与周边区域协同管理^[17]。中央文件已经明确，“经科学评估，将保护价值低的建制城镇、村或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围。”这更需要从区域层面统筹国家宏观发展战略和地区经济政策，衔接生态保护红线，清晰界定各类自然资源资产产权主体、明确各类生产生活生态管控边界和约束性指标，通过国土空间开发保护“一张图”，制定差异化的用地需求和空间管控政策，协调自然保护地与所在地区发展关系。五是惠益共享^[18]，人口调控与产业就业培育须同步，扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，在建立建设项目负面清单的同时，研究出台绿色产业和特色产业培育发展的正面清单，传承传统文化及人地和谐的生态产业模式。

三、高效管理：优化考核体系，加强能力建设

建立生态价值和绿色发展为核心的管理考核体系。党政绩效考核体系是指挥棒。自然保护地的总体目标是建设健康、稳定、高效的自然生态系统，维护国家生态安全，提供高质量生态产品。应该对自然保护地所在区县政府取消GDP主导的考核体系，改为以生态资产和生态服务价值为核心、体现自然生态系统保护成效的考核评估指标体系。适时引入第三方评估制度，适时将自然保护地管理评价考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系，作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考^[3]。作为国家公园体制试点的三江源、钱江源等地均已取消政府年度GDP考核，突出国家公园主体地位，建立健全“两山转化体系”，强化生态保护指标考核^[19-21]。创新自然资源和生态产品价值实现机制，完善自然保护地一般控制区经营性项目特许经营管理制度。完善配套生态补偿机制和生态环境损害赔偿制度，建立明确合理的补偿标准，探索跨区域间租赁保护、协议保护、碳汇交易、水权交易，以及直接给付至农牧户的公益林补偿、草原奖补、野生动物损害基金等多元化的生态补偿模式。创新社会资本参与自然保护地生态修复和生态多样性保护的投资收益机制，鼓励社会资本投资主体以资源导向型（ROD）和环境导向型（EOD）生态保护修复为主导模式，以自然保护地生态保护和环境治理为基础，以特色产业和自然资源资产特许运营、重大商业经营性服务项目特许经营为支撑，以自然保护地区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动自然保护地公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，以自主投资、政府社会资本合作、公益参与等多种投资方式参与生态保护修复，并可根据实际情况自主选择设计-采购-施工工程总承包（EPC）、工程总承包+融资（EPC+F）、授权-建设-运营（ABO）、流域治理+片区开发的形式组织实施^[22]。

海南热带雨林国家公园

加强自然保护地的综合能力建设。一是强化人员培训和队伍建设，开展岗位业务培训和国内外自然保护地间的交流培训，提高从业人员的业务能力和管理素养。二是加强动态科学监测，结合第三次全国国土调查及林地、湿地、海洋等专项调查成果，注重运用地图测绘、航拍、遥感等监测技术和管护员日常巡护记录相结合的方法，摸清本底，建立生态系统和自然文化遗产资源的综合性基础数据信息库，确定保护重点及优先次序。健全自然保护地生态环境监测制度，定期统一发布生态资源环境状况监测评估报告。及时评估周边区域发展规划、产业投资与矿产资源开发、重大基础设施建设项目对保护地的环境影响和外部威胁，建立风险预警和快速反应处置机制，及早预防和排除干扰因素。三是在科学研究基础上，进行自然资源保护法规、生物多样性保护的科普宣传和讲解教育，增强与提高社会公众尤其是当地社区居民的保护意识和参与程度。通过环境教育、科研活动、自然体验等方式引导公众正确理解和感悟伟大祖国壮丽河山的国家精神。

参考文献

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[R/OL].中国政府网,2022-10-25.

http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.

[2]新华社.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》[EB/OL].中国政府网,2017-09-26. 

http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm.

[3]新华社.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[EB/OL].中国政府网,2019-06-26.

http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm.

[4]新华社.国家林草局已启动10个国家公园体制试点区评估验收工作[EB/OL].中国政府网,2020-08-14. 

http://www.gov.cn/xinwen/2020-08/14/content_5534891.htm.

[5]周珊珊. 国家公园助力生态文明建设[N].人民日报,2021-10-26（05）.

[6]生态环境部.2020中国生态环境保护状况公报[R].2021.

[7]新华社.我国已设立901处国家湿地公园 总面积达360万公顷[EB/OL].人民网,2022-11-11.

http://env.people.com.cn/n1/2022/1111/c1010-32564127.html.

[8]国家林业和草原局.《关于公布首批国家草原自然公园试点建设名单的通知》（林草发〔2020〕85号）[EB/OL].国家林业和草原局政府网,2020-09-27.

https://www.forestry.gov.cn/sites/main/main/gov/content.jsp?TID=20201009105714900161428.

[9]国家林草局保护地司.自然保护地：中国生物多样性保护的核心基础[N].中国绿色时报,2020-05-21.

[10]姚亚奇.我国重点野生动植物保护率达74%[N].光明日报,2022-05-23（10）.

[11]新华社.中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》[R/OL].中国政府网,2028-03-21.

http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1.

[12]国家林业和草原局.《国家公园法（草案）》（征求意见稿）公开征求意见[EB/OL]. 国家林业和草原局政府网,2022-08-19.

https://www.forestry.gov.cn/main/153/20220819/150732442216001.html.

[13]武夷山国家公园管理局.武夷山国家公园（福建片区）简介[EB/OL].武夷山国家公园网,2017-08-21.

http://wysgjgy.fujian.gov.cn/gygk/gyjj/201708/t20170821_5511563.htm.

[14]自然资源部 财政部 生态环境部 水利部 国家林业和草原局.自然资源统一确权登记暂行办法[EB/OL].中国政府网,2019-07-23.

http://www.gov.cn/xinwen/2019-07/23/content_5413117.htm.

[15]张同升.中国国家公园资源保护的威胁防控[J].中国名城,2018（9）：4-10.

[16]Dudley N.,Maldonado O., Stolton S.Conservation Action Planning--A Review of Use and Adaptation in Protected Area Planning and Management[R].2007.

[17]王磐岩,张同升等.中国国家公园生态系统和自然文化遗产保护措施研究[M].北京：中国环境出版集团,2018.

[18]Dudley N.Guidelines for Applying Protected Area Management Categories [M]Gland，Switzerland：IUCN,2008.

[19]青海省人民政府.关于印发《三江源生态补偿机制试行办法》的通知[EB/OL].青海省政府网,2014-10-24.

http://www.qinghai.gov.cn/ztzl/system/2014/10/24/010138566.shtml.

[20]新华社.浙江“母亲河”源头县取消GDP考核 水质成“硬杠杠”[EB/OL].中国政府网,2013-12-18.

http://www.gov.cn/jrzg/2013-12/18/content_2550476.htm.

[21]开化县人民政府.2022年政府工作报告（开化县）[EB/OL].开化县政府网,2022-01-28.

https://www.kaihua.gov.cn/art/2022/1/28/art_1229090845_4868269.html.

[22]国务院办公厅.关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发〔2021〕40号）[EB/OL].中国政府网,2021-11-10.

http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-11/10/content_5650075.htm.

注：本文主要观点发表于《中国土地》2019年第8期，本次发表部分内容作者有修改调整。文中图片除署名外均来源于网络，版权归原作者所有。